글 안오성 한국항공우주연구원 책임연구원, 한국항공우주학회 정책부문위원장

 

 

최근 국제 무대에서는 "기술패권 경쟁이 치열함을 느끼다", "기술을 중심으로 세계질서가 재편되고 있다", "세계는 이제 기술, 자본, 인재가 집중된 클러스터와 그 클러스터 간의 경쟁 시대"와 같은 표현들이 빈번하게 등장하고 있다. 지난 12월 12일 과학기술정보통신부 조성경 차관은 R&D 예산 축소의 시대적이자 전략적 측면을 강조하기 위한 강연에서 강조한 표현인데, 흥미롭게도 이러한 거시적 표현은 연구현장의 개인들에게서도 아주 흔히 들을 수 있다는 점이다.

중요한 것은 그러한 전략적 환경인식과 개별 행위 (R&D 삭감만 아니라, 개별 과제의 필요성 등)가 어떻게 합리적으로 연결되는가 하는 문제일 것인데, 근본적으로는 그러한 논의와 점검은 지극히 피상적으로 이뤄질 수밖에 없는 구조와 시스템을 다뤄보고자 한다.

"공군도, 전세계 우주개발 흐름에 발맞춰 공중에서 인공위성을 발사하는 공중발사체를 개발할 전략적으로 기획하며 정부에 열심히 제안 중입니다. 소형발사체의 중요성을 많이 알려 주시면 저희에게도 도움이 됩니다. … 많이 도와 주십시요"

작년 12월 19일 열린 제 2회 '발사서비스 수요 및 기술 워크샵'에서 공군 우주센터장 최성환 대령의 마무리 발언은 여러 사람들의 얼굴을 굳게 만들고 의문을 일으켰다. 이미 국내 3~4개의 민간기업이 세계적 추세에 대응하기 위해 소형발사체를 개발 중이지만 국내 수요가 상대적으로 부족해 초기 안정화를 위한 비즈니스 모델에 치열한 고민을 정부와 소통을 시도해 왔고, 해당 세션은 국방부의 수요와의 연계 가능성을 고민하고 있는 상황이었기 때문이다. 이러한 상황 속에서 국방과학연구소는 고체발사체를 업그레이드하여 지난 12월 4일 세 번째 시험발사를 성공적으로 완료하며 2025년까지 5번의 임무 발사를 예고했다.

공군과 국방과학연구소의 대응은 나름대로의 합리성을 가지고 있다. 그러나 국방-항공우주(A&D, Aerospace & Defense) 분야의 국가전략적 중요성과 수요의 절대적 부족 (국내 수요를 1개 기업에 독점하더라도 국제 경쟁력을 가질 수 없는 수준)을 이미 잘 이해하면서 창업 초기부터 해외로 나가 발사서비스 수요를 벌어와야 하는 수준까지 도전하고 있는 실정에 비추어 보면, 공군의 저 발언에 왜 청중의 얼굴이 굳어졌는지 이해할 수 있을 것이다.

미국의 Space-X가 탄생할 수 있었던 것도 기업가 정신 때문만은 아니라, 우주사업관련 미국정부의 "통합 합리성" (탁월한 전략적 의도의 기초)이 강력하게 작동하였기 것은 잘 알려져 있다. NASA와 A&D 대기업들이 축적한 기술의 한계성 (비용경쟁력) 측면을 이해하고, 이들이 가진 '지대'가 새로이 부상하는 민간주도 발사체 기업의 성장을 방해하지 못하도록 제도적으로 여러 단계 개입하였다.

 

 

따라서 본 졸고는 아래 그림과 같은 인식적 개념 프레임 아래에서 본 주제를 살펴볼 것이다. 즉, 투명하고 개방적인 전략적 의도의 상호작용을 중심으로 하는 거버넌스가 아니라면, 결국 전략목표 중심의 거버넌스는 파편화된 사일로 논리/부처이기주의와 관리 편의성에 의해 지배되어, 유사 전략실패를 반복하면서도 조직 정체성 진화에 실패할 것임을 개념화한 것이다. 이것을 벗어나는 시작은 개방적이고 독립적인 전략소통플랫폼을 통해 문제정의와 대안탐색을 공유하면서 전략적 인식기반을 보다 명확하고 고도화하는 것이다. 이를 위해서는, 정부와 민간의 소통이 전략중심으로 깊이 연결되고 연동하도록 매개하는 독립적이고 중립적인 전략-인텔리전스(S-I) 전담 기구가 필요하다. 그러나, 이러한 전략-인텔리전스의 작동과 성장은 위임과 수퍼바이징 중심의 분권적 거버넌스를 지향하는 정책적 의도(대-전략적 의도)가 없다면 작동 불가능하다.

 

 

 

 

이 두 질문에 대해 전혀 아니라고 판단하는 입장이 있다. 반면 충분히 그런 역량을 갖고 있다고 판단하는 입장도 있다. 적어도 국가통합전략을 전제한 이 큰 질문을 우주탐사, 소형군집위성, 위성 통신과 우주 정보통신기술(ICT), 소형발사체 상용 서비스 등 향후 20년간 투자할 우주항공의 대표적 분야에 적용해 보면 그렇다. 긍정 입장을 어렵지 않게 발견할 수 있다.

어느 쪽이든, 이 문제와 관련해 자주 거론되는 정치 부문의 철학과 전략 부재를 탓하는 것은 실효성이 없다. 항공우주 산업전략/국가전략에 관하여 철학과 전략 부재를 탓하는 것은 너무나 절실한 상황이지만, 아무 도움이 되지 못한다. 

어쩌면 이런 기대 자체가 시대착오적인지 모른다. 기계/전자산업이 글로벌 수준인 일본 등 여러 국가에서도 항공우주 산업은 난맥상을 벗어나기 어렵다.[1] 지정학적 요인과 ‘엘리트-카르텔형 부패’의 전형인 MIC(Military-Industrial Complex) 문제 때문에 한국 역시 전략 실패가 심각해질 위험이 크다. 왜 그런가? 여러 원인 중, 우주개발 7위라는 우스운 기사가 범람한 현상에서, 재미 우주전문가인 James Hwang 박사나 천문연 문홍규 박사를 비롯하여 사회적 신뢰를 받는 소수의 전문인이 용기 있게 개탄해 준 비판, 고재원 기자가 인상적 기사 (‘한국은 우주개발 갈라파고스였다’, 2022)를 통해 묘사해준 바에서 드러난다. 하지만, 그런 비판이 무색할 만큼, 이런 기막힌 전략 상황이 노출되어도 Player들의 반응은 전연 없는 점은 특정 개인/기관의 사명감이나 윤리성과는 차원이 다른 문제로 보인다. 그런 기대를 갖는 것조차 비현실적인 것이 실상이니.

MIC 문제는 아이젠하워 미국 대통령이 퇴임식에서 국방-항공우주 분야 산업체와 정부, 그리고 학계가 포함된 이익집단 활동에 의해 이 부문에 대한 국가 투자가 매우 비대해지고 의사 결정이 비민주적으로 이뤄지고 있다고 경고하면서 세계적으로 유명해졌다. 이에따라, 정부의 전횡을 견제하기 위해 A&D 분야의 전략적 관리 지수 정의와 추적 ― FDI (외국인직접투자지수), Trade Balance (무역균형지수), 특정 기업군에 A&D 관련 정부 R&D 자금 편중도 등 ―을 국회가 요구하고 정부 견제 지표로서 활용한다. 이를 통해, 예산확대중심/보여주기 성과중심의 정책을 견제하고, 이를 기회삼아 해외 기술 생태계 의존 중심의 산업체 대응 및 특정 기업으로 쏠림 현상을 견제한다. 뿐 아니라 정부와 국회는 특정 대기업에의 집중적 지원의 필요와 혁신적 창업기업 생태계 육성의 전략적 균형이라는 가치를 사안별로 다루기 위해 A&D 창업기업 전용 펀드, 전용 SBIR, 전담 기술전략 전문 연구기구 등을 운영한다. 

미국은 골머리를 앓았던 이 문제를 제도 차원만 아니라 전략적 리더십과 전략-인텔리전스(S-I)에 투자하여 해결함으로써 초-패권국가로 도약하였다.[2] 반면, 정작 기계/전자산업이 글로벌 수준인 중소규모 국가에서는 계속 고전을 면치 못하고 있다. 일본은 영국의 BAE Systems 사 (방산 분위 세계 1~3위 기업, 미국 제외)의 모델을 따라 미쓰비시 중공업에 A&D 산업과 원자력/선박에 대한 독점적 지위를 부여했다. 이를 통해 미쓰비시가 글로벌 기업으로 성장하기를 기대했고 가시적 성과도 있었다.

그러나, 최근 MRJ 중형항공기 개발 전략에서 실패하고, 전투기 개발은 성공했지만 양산 진입 단계에서 지속 가능성 확보에는 실패하는 사례가 반복되는 등 전략적 의사결정 역량과 신뢰성의 문제를 지속적으로 노출하여 보수적 일본 언론들도 질타하는 실정이다. (설명력 부재, 전략적 실패의 자산화를 통한 더 나은 전략적 시도와 재발방지의 양태 부재를 포함) 발사체 분야에서도 개발 지원과 발사에는 성공했지만 미국 스페이스X와 경쟁하지 못하고 있고, 중소형 발사체에 집중한 이스라엘 모델에 비해서도 전략적 차원에서 의문을 갖게 하는 지경에 이르렀다. 이는 기획 전략의 문제만이 아니라, 의사결정 체계에서 MIC 문제/MIC형 부패와도 관련이 깊다.

이런 점을 고려한다면, 다시 정부의 역할 확대론을 거론하며 단순화해선 안 된다. 원인과 해법의 다면성과 위험을 이해하고, 보다 결정적인 개념으로 사회와 소통해야 한다. 

다행히, 이런 현상을 ‘이해하는 것’은 어렵지 않다. 다른 나라에서 이미 많은 연구와 사례가 축적됐고, 검증된 결정적 해법도 존재하기 때문이다. 다만, 그것을 이해한 뒤 개별 국가의 고유한 전략적 맥락 속에서 적용하기 위해서는 복잡한 어려움이 있는데, 이 어려움을 돌파할 의도(이하, 전략적 의도)에 관심을 가진 사람이 거의 없다는 점이 문제다. 아마 단임 정치제도에 따른 거버넌스 이슈가 큰 원인일 것이다. 

그러므로. 선거제도를 포함한 정치 환경이 개혁되기 전까지 연구자 사회는 피상적-개혁을 반복하는 모습을 지켜보기만 하거나, 어렵게 불려간 공론장/인터뷰에서 도리어 무의미한 발언 (예산확대 필요성 강조/해외동향 나열/자율성 호소)에 머무는 게 최선의 기대치 아닐까? 30년간 표류한 정부출연연구기관 거버넌스 개혁의 실패 책임은 결과적으로 출연연에게 되돌아왔다. 10여 년 논의 끝에, 그리고 최근 3년간 뜨거운 논의 끝에 진행되는 우주(항공)청/우주본부 이슈 역시 그런 결과에 이를 수 있다. 지연된 개혁의 과보는 고스란히 연구자 사회와 미래세대로 돌아갈 수 있다.

시스템과 구조 차원의 문제를 좀 더 살펴보기 위해 우주청 논란을 예로 들어보자. 우주청 관련해서는 아래와 같은 두 가지 주장이 있다.

 

 

두 가지 입장은 정책학에서 말하는 전형적인 ‘단기대응과 장기대응의 부조화 오류’ 혹은 최적화 과제로 볼 수도 있다. 하지만 저 두 입장의 대립을 방치하면 정치적 타협(정파적 타협)과 절차적 정당성에 의한 합리성 획득을 통해 그럴듯한 단기대응을 반복하면서 이도 저도 아닌 행정적/정치적 편의주의에 귀속되고, 결국 본질적으로 달라지는 것은 자리와 예산이 늘어나는 것 외엔 아무것도 없게 된다. 이런 모습을, 우리사회는 지난 30여 년간 R&D 거버넌스 개혁 논의/시도 과정에서 오래 지켜봐 왔다.[3]
그 결과, 의식 있는 전문인들은 “정치탓/행정탓/인물탓 하면서 점점 더 정치/행정/인물성에 의존하는 사회체제”로 빨려 들었고, 정치행정은 점점 더 파편적이거나, 단발적 의제를 넘어서기 어려워진 상황이다. 이런 상황에서는 MIC 문제를 극복하는 데에 한계가 클 것이다.

 

특히, B 접근이 더 합리적인 듯하지만, 길고 깊은 과정의 필요성에 공감할만한 문제 및 위기 정의가 명확하고 합리적으로 전제되지 않으면, 앞선 전철을 벗어나기 어려울 것이다.

전략-인텔리전스(S-I)의 다음과 같은 기능적 성격 자체가 중립성과 독립성을 요구한다.

 

이런 특성으로, S-I는 생성/성장/소통을 최대한 개방적/독립적으로 진행해야 위와 같은 질적 기능을 최대화하고 부작용을 최소화할 수 있다. 하지만, 이미 많은 정부조직에서 전략전담 기구를 표방하고 출범했다가 파편적 사업을 수주/운영/처리하는 기능으로 전락하는 현상이 반복된 전력이 있다(전략 기능기구의 행정조직 하위 기관화). 

따라서, 본질적으로 거의 모든 전문들이 문제삼고, 심지어 소관 부처도 국회 토론에서 인정하여 마지막까지 진통을 겪게 한 국방/외교/산업화 부문과, 기존의 과학기술 중심의 우주개발의 전략적 연계성, 통합-합리성 확보를 위해 가장 서둘러야 할 일은 개방적/독립적인 전략-인텔리전스 전담기관, 즉 특정부처에 종속되지 않으면서도 모든 부처와 소통하고 지원할 수 있는 조직의 창설이 될 것이다. 이것이 전격적 하드웨어적 개혁에 상응하는 최소한의 소프트웨어 개혁이다. 수백명이 요구되는 것도 아니다. 개방적/독립적 활동만 보장되면 5~10명만 있어도 충분하다. 이런 기능을 할 수 있는 재원은 어차피 학위나 전문성만으로는 얻을 수 없는 독특한 재원이며, 전략국가 미국에서도 이러한 재원 선발과 육성을 위한 정책 연구 활동을 지속하고 있다.

 

 

S-A와 S-I 성장은 이끌기 어렵다. 이유는 단순하지 않지만 매우 흥미롭다. 거대 공공 연구 분야에 종사하는 이들의 정체성과 그 위기에 관한 시사점을 주기 때문이다. 

먼저 현재의 거버넌스 시스템과 소통구조의 난맥상을 고려할 때, “왜 우리가/내가 그 문제 해결에 참여하고 기여해야 하느냐”는 반문이 연구자 입장에서는 최선이라 할만큼, 치러야 할 값은 턱없이 커 보이고 공감대도 낮다는 문제가 있다.

또 다른 문제는 우주 부문에만 한정되지 않은 내용이다. 글로벌 기업 중심의 패권적/선도적 혁신경쟁이 일어나는 부문(UAM, ASAR 레이더, 유-무인 복합운용 체계, 터빈엔진, 반도체장비, 시스템반도체, SMR, TBM 등)에서 근원적인 문제로 제기되는, 국내 수요와 역량을 기반으로 한 국제 경쟁력 확보의 어려움이다. 

국내 대기업이 국내에 이미 성장한 중소기업에 투자하고 그 역량을 세계적 모델로 확보하는 선순환이 일어나지 않고, 차라리 해외에 아무 실적이 없는 벤처에 투자하는 선택을 하는 현상이 대표적이다. 유일하게 소형위성 분야가 해외 수출 실적을 올리며 기대를 모았으나, 뉴스페이스 붐과 더불어 해외 기업주도 시장 확대 속도가 한국의 정부주도 예산 확대에 의한 혁신의 속도를 훨씬 앞지르고 있으며, 비슷한 처지의 유럽 국가들은 우주전략에 대한 관심과 전략적 리더십이 어느 때보다 강조되고 있다. 정부의 전략 리더십 기능을 지원하는 핵심 토대인 든든한 S-I에 의해, 민간과의 전략적-파트너십, 그리고 민간 혁신생태계터 조성을 위해 다양한 사업을 전개하고 있다.

하지만, 우리의 경우 단순히 정부투자 증액에 관한 ‘한 목소리’와 부처간 경쟁이 전부이다. 서두에서 인용한 바와 같이, ‘이 분야가 뜨는 분야이니… 우리 기관도 차별성 논리를 만들어 추진 하려는데…’ 도와 달라는 발언을, 정부와의 전략적 리더십을 학수고대하고 있는 기업과 연구자들 앞에서 자연스럽게 할 수 있다는 사례가 이를 잘 방증 한다.

가장 근원적인 문제는 도메인/섹터별 S-I 문제이며 우주부문만의 현상이 아니다. 기존에 기획한 수많은 국책과제들이 대부분 ‘전략’을 논하지만, 과거와 어떤 전략적 연속성과 연결성을 갖는지, 동일한 패턴의 실패를 반복하지 않기 위해 어떤 반추를 하며 문제 재정의/진화된 전략적 이니셔티브 과정을 갖는지 알 수 없다.

반면, 기계/전자 산업의 세계화에 이미 성공한 해외의 몇몇 중소규모 국가에서는, 나름의 입지를 고려한 고유전략에 집중한 결과 세계적 경쟁력을 확보하는 중소기업이 A&D 부문에서 나와 미국까지 그 경쟁력을 인정하는 놀라운 일이 계속되고 있다.[4] 공통점은 △자신들의 고유한 전략적 입지를 고려한 NFG(Niche Focused Globalization) 전략에 오래 투자하고 축적해왔고, △동시에 NFG 전략이 작동 가능하도록 하면서 혁신-경쟁-유인/정부-의존-방지에 유의하는 정부의 전략적 리더십이 있었다는 점이다. △이런 활동이 특정 대기업 중심으로 일어나지 않도록(MIC 부패로 치우칠 우려를 막기 위해) 신규기업 진입 기회를 제공했으며 이를 통한 혁신 생태계 육성 정책을 펼쳤다. △개별 도메인/섹터별로 산학연 혁신 주체의 전략적 협력을 유인하고 지원하는 정부 정책도 작동했다.

모두 더 장기적이고 복합적이며 생태계 지향적인 접근이다. 또 MIC 부패에 주의하면서도 특정 기업의 전략적 의도와 정부가 파트너십을 맺고 협력한다는 공통점이 있다. 

지난 십여 년간, 국방-우주-항공 관련 무수히 많은 거대 사업들이 논의되고 결정되고 있지만 도무지 통합적 차원에서 어떤 전략 공백을 해결하기 위한 것인지, 어떤 전략 목표가 우선인지, 그에 관한 갭이 무엇이고 그 갭을 메우기 위한 다양한 대안 가운데에서 특정 대안은 어떤 맥락 속에 있는 것인지, 어떤 통합적 지표로서 전략적 목표 이행을 관리할 것인지 등등이 상당히 모호하다. 현실이 ‘전략적 의도’ 혹은 그 의도의 성장 불가능성에 관한 우리의 실상을 잘 말해주고 있다고 생각된다.

문제의 핵심은 어디에 있을까? 어쩌면, 우리가 논의하면서 중요한 자원으로 언급한 그 ‘전략적 의도’가 특정 엘리트(영민한 정치인/고위 관료)에 귀속되는 것이라는 은연중의 가정, 집단무의식에 있을지도 모른다. 그러기에 깊은 문제의식에 이른 뒤 나오는 말은 정부 역할의 더 많은 확대에 기대를 거는 “컨트롤-타워”론이다. 하지만, 이미 여러 깊은 정책인들이 비판했듯이 컨트롤-타워론은 구시대적 상상이다[2].

이미 여러 가지 거대 사업에서 그러한 가정은 무너졌다. 특히 가장 오랫동안 가장 영민한 인물의 리더십에 의존해 기획된 초-거대 사업이 정도에서 틀어진 사례들이 최근에 누적돼 가고 있다.

문제의 핵심은 ‘그럼에도 불구하고 국가 역량을 모아 장기적으로 지속할만한 어떤 기회요인’, 혹은 그에 상응한 대안적 경로에 대한 소통 공간과 그런 소통을 이끌 구심점이 전연 존재하지 않는다. 이런 환경으로, 서두에 인용한 바와 같이 정부나 연구자나 거시적인 위험, 세계적 조류를 언급한 뒤에 각자 자신들의 개별적 행위의 나름-합리성 주장에 매진하는 것 외엔 도리가 없다. 이런 시간들이 많이 누적되어 통합-합리성 부실에서 연원한 전략적 문제가 붉어지면 문제의 책임을 대개의 경우 출연연에 돌리거나 새로운 기능적 기구 신설로 단순화된다. 그리고 그런 변동 속에서 어렵게 성장하거나 추진되던 S-I, S-A는 다시 ‘리셋’을 반복해 왔다.

제한적 개혁 시도가 반복된 것이 이를 잘 말해준다.  소형발사체의 경우 FOCUS 사업을 통해 그러한 역할을 2년째 성공적으로 수행하고 있으며, 출연연 50년 역사상 처음으로 2개 이상의 출연연간 과제단위 협력이 아닌 기술전략 단위 선행-탐색과 협력을 지속하기 위한 기술전략 공동체 시도(항우연-ETRI, 우주-ICD 기술전략 연구그룹 7개 시도)도 이뤄졌다. 최근에는 국가과학기술연구회(NST) 산하 연구개발전략위원회 설치법 통과(2020), 정부출연연구기관 국가기술전략센터 설치법 통과(2021), 12대 전략기술/50대 중점기술 관련 특화 연구소 신설/확대 발표(2023) 등이 있었다. 하지만, 보다 근원적이고 체계적인 문제정의와 접근이 필요하다.

전환의 계기는, 뉴스페이스 시대의 도래를 새로운 사업을 확장할 기회가 반대로 국가 통합전략 차원의 책임과 위험이 커졌음을 인식하는 윤리적 상황인식의 힘에 있다. 미국을 제외한 모든 국가에서 우주부문의 전략적 대전환이 강조되고 있다. 또 본질적으로 시장실패와 정부실패가 동시에 일어나는 특성이 있으며, 따라서 국가 역량을 결집하는 데에 방해가 되는 특정 사업중심/기관 중심의 예산확대 논리 공급 행위를 지양해야 한다는 합의가 필요하다.

이러한 합의는, 우리 사회가 익숙한 전통적 방식 즉 정치인이나 고위관료를 찾아가 설득하거나 언론 기고 행위나 포럼을 무한 반복하는 것으로 도달할 수 있는 것이 아니다. 이미 여러 상황과 사례들은 그러한 기대로는 불가능함을 방증해 주었다.

 

 

 

다시 첫 질문으로 돌아와보자. 

 

 

이에 대해 전혀 아니라는 입장과, 그럴 역량이 있다는 입장이 있다고 했다. 전자와 같은 단호하고 깊은 현실 인식에 도달하는 것은 상당히 깊은 현장경험과 사유를 요구하지만, 그럼에도 불구하고 보상이 적은 관계로 대부분 회피한다. 여기에는 큰 부담과 위험이 있다. 따라서 전환적 의제를 짊어진 리더십에게는 사회적 존재로서 인식적 동반자(Epistemic Community)가 필요하다. 전략 활동의 가장 깊은 지적 자원인 S-I를 다루는 이들에게서는 이 문제가 핵심 의제가 된다. “미국이 전격적으로 출범한 국가정보장/국가정보장실(DNI/ODNI)에서 가장 강조하는 것이 바로, 10만여 명에 달하는 (전략)정보커뮤니티(IC)가 강력한 전략인식생태계를 형성하도록 하는 역할, 즉 IC가 전략적 인식기반/구심점 역할을 잘 하도록 하는 것에 관한 것이다. 

우리 사회 진화를 논할 때 꾸준히 등장하는 것이 소프트 자산이 열세라는 주장이다. 신뢰자산 혹은 분권적-위임/수퍼바이징 중심의 거버넌스 등으로 표현될 수도 있다. 특별히, 금번의 경우 고질적인 파편화의 문제를 극복하기 위한 새로운 거버넌스 설계가 핵심적인 의도였던 만큼, 이러한 의도에 부합하는가 하는 점이 가장 민감한 쟁점이었다. 이에 대해 가장 잘 표현한 것은 한경의 기사이다. [*]

 

요약하면, 부처간 우주기능의 통합조정기능과 우주전담부처 내부의 주요 임무들(발사체, 위성체, 위성활용, 우주과학/탐사, 산업생태계/기반역량 강화)간에 통합 기능이 중요하다는 의미이다. 

세차례의 국회 안전조정위와 후속 논의에서도 바로 이 문제가 쟁점으로 다뤄졌고 명확하지 않게 답변 되어 왔지만, 이 문제는 우주부문만 아니라 다른 과학기술 영역에서도 고질적인 문제로 남아 있는 바로 그 파편화의 문제이다. 서두에 표현한 바와 같이 연구현장은 나름-합리성이 지배하고, R&D 관련 부처간 예산 경쟁에서는 더욱 그러하다.

더욱이, 본문에서 다룬 기계/전자부문 산업화 후 직면하게 되는 국방-항공우주 산업화의 난맥상을 고려하면 이 문제 헤법은 결코 간단하지 않다. 정부의 조사-보고자료[6]에서 나타낸 바와 같이 전 세계에는 각 나라의 처한 상황에 따라 6개의 우주 거버넌스 체계가 존재하는 이유이다. 그 중에서 우주부문에 가장 적극적인 국가들이 취하는 거버넌스 형태는 “연구기관형 통합-임무부처” 형태로서 일치한다. 다만, 국방부문과는 분리된 유형(미국)[5]과 국방 부문과 통합된 유형 (프랑스 CNES, 독일 DLR, 일본 JAXA, 인도 ISRO)이 존재한다. [6] 이들 다음의 입지, 즉 세계 7위임을 강조하는 우리의 경우 어떠한 형태여야 하는지는 자명해지는 것일까? 결코 그렇지 않다.

우선적 걸림돌은 위임 중심의 거버넌스에 요구되는 전략 목표 중심의 통제와 견제에 관한 내부역량과 외부역량이라는 소프트웨어(전략-인텔리전스)이며, 하드웨어 개혁은 바로 이 소프트웨어가 제대로 작동할 수 있는 환경에 관한 것이어야 한다는 점이다.

하지만, 더 큰 걸림돌은 국가 차원에서의 우주개발 목표, 대-전략의 모호성 (또는 부재)이다. 일례로, 앞서 예시한 미국을 제외한 5개 국가처럼 우주개발을 국방과 통합하여 추진할 비전과 목표가 우리에게 있는가? 그 유무를 따지기 전에 우리는 과연 저러한 패권국 수준으로 우주개발에 투자해야 할까 아니면, 캐나다/룩셈부르크/이스라엘/UAE처럼 매우 실리적이고 Niche를 지향한 접근을 해야 할까? 이 문제에서 갈피를 잡지 못하는 실상을 한 기자가 국제무대에서 관찰하고 잘 묘사해 주었다[8].

따라서 거버넌스 체제 논란에서 가장 큰 공백은 정작 우리가 왜 우주분야에 그렇게 많은 국가자원을 투입하는지에 대한 뚜렷한 비전과 목표가 부재, 혹은 적어도 국제사회에서 별다른 설득력이 없다는 점이며, 이 문제를 여러 전문인들이 일관되게 주장하였음에도 불구하고, 정작 독립형 부처를 과기부 밖에 두느냐 내에 두느냐 문제로 협소하게 다룬 점이다[9, 10].

하지만 가장 근본적 문제는 전략적 인식기반의 열세, 전략적 의도의 미성숙에 있다. 우주개발에 대한 국가철학, 비전, 원칙의 모호성은 이번 정권만의 문제가 아니라 오랜 동안 정치적 관심에서 아웃사이드에 존재하다가 국제적 우주활동의 급진전과 함께 정치권이 관심을 갖고 들여다보며 민간의 의견을 구했지만, 정작 민간의 현실은 서두에 예시한 바와 같이 ‘나름-합리성’이 지배하고 있을 뿐이다. 이 문제가 사명감이나 개인의 윤리에 호소할 문제가 아닌, 시스템과 구조의 특성에 의해 파생된 문제임을 강조하였다. 즉, 우리는 그동안 통합적/전략적 합리성을 추구하기 보다는 파편적 합리성 간의 경쟁을 중심으로 국가 혁신체제를 운영해 왔던 것이다. 마치 파편적 논리의 경쟁을 통해서 통합적 합리성을 찾아갈 수 있다는 가정이 유효한 듯이. 

따라서, 기계/전자 분야와는 달리, 민간의 시장중심 경쟁과 자정작용 기능이 거의 없는 것과 마찬가지인 우주부문에서는 이러한 가정이 가장 위험하다. 따라서, 어렵게 출범한(할) 새로운 우주 거버넌스 체계가 근원적인 거버넌스 개혁으로 이어지기 위해 다음과 같은 세가지를 제안한다.

 

투명하고 전문성 주도의 A&D 전략 거버넌스, 그것은 독립형 임무기관 신설로 해결될 문제가 아니다. 이에 관한 난맥상을 이해하기 위해 기계/전자부문 산업화 후 직면하게 되는 국방-항공우주 산업전략이 당면한 도전과, MIC 부패 문제, 우리나라의 고질적인 R&D 체제 특성을 통해 살펴보았다.

따라서, 근본적 변화를 위한 가장 중요한 자원은 ①항이다. ②항에서 논의할 상당히 많은 의제들 역시 ①항의 활동, 즉 대-전략적 방향과 원칙을 구체화하기 위한 질문과 관심이 작동하지 않는다면, 그리고 이를 지원하는 ③항과 같은 독립적이고 중립적인 싱크탱크의 지원이 없다면, 모든 것은 어쩌면 기존 경로 이해관계자가 마련한 ‘나름-합리성’에 빨려 들어갈 것이다.

그러므로, ‘우주청’ vs ’우주본부’ 의제가 지난 대선에서 쟁점화되고, 후속 논의가 이어졌지만, 본디 의도했던 본질보다는, 과기부 내에 둘 것인가 외부에 둘 것인가 문제로 좁혀진 것은 결코 특정 부처만의 문제가 아니다. 현재보다 높은 수준의 전략적 의도와 전략적 인식기반을 만들고 지원하는 시스템과 구조를 어떻게 만들 것인가? 이점에 집중할 필요가 있다. 그래야만 새로이 출범하는 우주항공청의 기능과 정체성도 진화하고 무리 없이 확장되어 모두가 윈-윈 할 수 있다.

 

 

글 안오성 한국항공우주연구원 책임연구원, 한국항공우주학회 정책부문위원장

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[1] 물론 예외도 있다. 국가주도 전략역량이 최상위권에 속하는 영국, 이스라엘, 독일, 스웨덴 등의 경우. 그러나 이 나라들의 특징은 다양한 사업에 투자하지 않고 오히려 투자 범위와 규모를 좁히면서도 민간과 전략적 파트너십을 고도화한다는 점이다.
[2] 전세계 A&D 산업규모의 절반 수준을 차지하는 미국이 세계 100대 싱크탱크의 절반을 보유한 점. 전략기능 초-선진국 미국에서 민간 후원에 의한 독립적 싱크탱크가 상당수를 차지하는 이유
[3] 출연연을 국가기술전략과 역량의 전략적-거점기능을 하도록 하게 위해 시작된 임무재정립 논의와 연구회(NST)를 중심으로 하는 독일식 거버넌스 체제를 지속적을 변질/축소시켜, NST를 과기부 산하 행정지원기관으로 전락시키고, 여전히 임무중심 전략기능과 이에관한 거버넌스 문제가 붉어지니, ▲각종 연구단/센터의 난립, ▲여건을 고려 않은 프라운호퍼식 보상체계, ▲과기부의 19대 미래성장동력 분야 발표와 산업부의 13대 혁신성장동력(산업엔진프로젝트) 맞불발표 및 이에 연이은 통합과정 (국가전략프로젝트 9대과제 발표), (2017년), ▲아무런 실효적 의미 없이 끝나버린 R&R 재정립 공약, ▲임무권한 독립에 관한 거버넌스 여건변화에 아무런 변화 없이, NST산하 연구개발전략위원회 설치법 통과(조명희), ▲국가기술전략센터 설치법 (조승래), ▲과기부 중심 12대 국가전략기술 및 50대 중점기술 선정과 학/연에 전략기술 특화연구소 신설/확대 계획 발표와 산업부의 40대 초격차 프로젝트 발표 (2023) 등으로 이어지고 있다. 결국 거버넌스 논의마저 하위 단계의 주제선정과 파편적 대응으로 갈음하고 있는 셈이다.
[4] 군집 소형위성에 의한 전세계 영상 서비스에 있어 미국을 능가한 경쟁력 확보하며 빠르게 성장한 핀란드의 ICEYE 사례 등
[5] 초거대 우주강국으로서 전세계 우주시장의 60~70% 수준 차지
[6] 가장 진화된 우주 거버넌스 형태는 우주개발 ‘정책/전략 1등 국가’로서 세계적 인정을 받는 독일 DLR을 참조해 볼 수 있다. DLR은 별도 우주청 없이 우주전담 국방·민간 통 합형 연구기관 형태로서, 다부처 기능의 통합적 수행(중 장기전략계획/정책수립과 예산편성, 임무기획, 국제협력 창구까지 포함)하여 사실상 국가차원에서 최소한의 정책적 수퍼바이징을 하는 상위기관 역할 외에는 “연구기관형 통합-임무부처”로서의 특수 기능을 위임받은, 가장 진보된 형태의 민-관 협력(PPP)이다. 즉 자율과 책임을 중심으로 하는 분권적 행정 운영 원리에 있어서 행정적 책무성 보다는 전문적 자율성이 보다 유연하게 작동할 수 있는 구조로 안착했다. 1997년 이와 같은 형태의 거버넌스 형태로 진화/안정화되기까지 20여 년이 소요되었고, 독일 우주개발 사업의 효율성을 지켜본 프랑스도 결국 프랑스형 NASA인 CNES를 독일식 거버넌스 체제로 운영하며, 상위 행정부처의 기능을 대폭 줄이게 되지만, 이는 행정체계만의 문제가 아니라 조직 내부와 외부에서 전략목표를 중심으로 하는 거버넌스가 작동하도록 지원하는 전략-인텔리전스의 수준과 소통역량에 달려 있다. (그림1과 참조자료[1,6])