공공과 민간의 협력적 관계를 유지는 시민의 위상에 따라 그 내용이 달라 질 수 있다. 공공과 민간이 거버넌스를 형성하는 과정에서 참여의 수준은 늘 논란의 중심이었다. 한편에서는 주민참여의 정보를 전달하는 수준의 참여이거나 협의정도를 하는 수준이거나 적극적 참여를 유도하는 상황 등은 거버넌스 형성에 늘 등장하는 논란거리 중의 하나이다. 크게는 주민을 동원형 참여 대상으로 수준으로 이해하기나 아니면 적극적 참여의 주체적 대상으로 구분한다. 아니면 공공과 민간이 상호협력과 협치차원에서의 상호 협력적 다스림의 정치를 한다면 그 과정은 어떻게 설계를 하여야하는 것도 심사숙고 할 필요가 있다. 즉, 사람과 지역사회를 연결하는 관계의 피라미드를 어떻게 설계하는 것이 매우 중요한 의미를 갖게 된다. 

   

그 이유는 너무도 분명하다. 행정의 일방적 정책집행 또는 미숙한 주민참여의 설계 결과가 갖는 정책수용성이 난항에 부딪칠 수 있기 때문이다. 이와 관련하여 참여사다리의 핸드북을 만든 윌 콕스는 “어딴 단계의 주민참여를 원하나요? 여기에 문제가 없을까요? 주민참여를 이끌어 내는 가장 좋은 방법은 무엇일까요?, 이 질문은 법적으로 참여하여야 하는 사람과 자발적 참여를 하는 사람이 지역사회에서 주민참여의 여정을 시작하기 전에 답을 찾아야 하는 질문입니다”라고 묻는다. 

   

이어 윌콕스는 주민참여 지도는 자신과 타인의 위치를 확립하는데 도움을 주며 결국 주민참여는 합리적인 행동을 하는 근거가 된다고 하였다. 주민참여는 많은 비용과 시간이 든다고 평가할 수 있지만, 주민참여 없이 진행된 상황에서 발생하는 잃어버린 시간과 비용은 어떻게 계산할지 묻는다. 따라서 잃어버릴 수 있는 시간과 비용을 최소화하기 위해 TQM(Total Quality Management, 총체적 품질관리) 측면에서 주민참여를 운영하는 것이 바른 선택이라고 하였다. 윌콕스는 공공사회서비스를 제공하는데 있어서 공급자와 고객 즉 시민간의 관계가 점점 더 중요해지고 있으므...